3.5.1“向地方政府分权”和“向企业分权”

在历次下放权力的尝试中,地方的职能在经济领域明显扩大。但是,从总体上看

放权并没有突破高度集中的计划经济体制框架，高度一体化的社会体制并没有根本

改变。在此背景下，企业及居民个人首先面对的是政府，即要么是中央政府要么是

地方政府,缺乏独立性和自主性。当面对中央政府时，必定是“条条专政”，地方没

有积极性，企业缺乏效率；当面对地方政府时，必然是“块块专政”，地区分割，

重复建设，盲目投资，经济秩序混乱。由此造成“一统就死,一放就乱”的局面。

对此，孙冶方曾多次指出，经济管理体制的中心问题，不是中央与地方的关系、

“条条与块块”的关系，即不是各级行政机构之间权力如何划分，而是“作为独立

核算单位的企业的权力、责任和它们同国家的关系问题，也即是企业的经营管理权

限问题。”只有解决了国有企业独立自主的经营权问题，中央与地方、“条条”与“块

块”的关系问题才能得到解决。

②

不过，孙冶方并没有指出为什么向地方政府放权让利不能解决问题，向企业放

权让利，“扩大企业的管理权”就能提高整个国民经济的效率。虽然向地方政府放

权让利和向企业放权让利是不同的，但在高度集权的计划经济体制框架下，由于公

共权力主导，所以很难通过“国管、国有、国营”分离的制度转变来激发持久活力。

①

阿马蒂亚·森著.以自由看待发展.中译本，任赜、于真译，中国人民大学出版社，2002:175、177、178.阿马蒂

亚·森曾反复强调“民主对饥荒防止的作用”。

②

孙冶方（1961）.关于全民所有制经济内部的财经体制问题.孙冶方选集.太原：山西人民出版社，1984:242-246、

286-287.73

关于“向地方政府放权让利”和“向企业放权让利”，早在20世纪60年代和

70年代，西方学者就作出过区分。例如H·希尔曼（H.F.Schurmann）在1966年指

出，社会主义经济中的“分权”有两种形态，其中“分权Ⅰ”是把决策权一直下放

到生产单位，“分权Ⅱ”则只把决策权下放到下级行政单位。他认为，在1956年中

国开始考虑行体制改革时，“分权Ⅰ”的想法占优势；1957年决定进行“分权Ⅰ”

和“分权Ⅱ”混合型改革；1958年实际执行的是“分权Ⅱ”改革。这种分权引起了

混乱，因而不得不实行重新集中化。

①

3.5.2布鲁斯的分权模式

布鲁斯以宏观经济决策、企业经济决策和个人消费决策等三个层次上的决策集

中程度为标准，将社会主义经济运行机制分为四种类型：“军事共产主义”模式、

集权模式、分权模式和市场社会主义模式。依据马克思的生产社会化理论,布鲁斯

认为，区分社会所有制与国有制是分权模式的理论前提。

②

分权模式与集权模式的区别在于：集权模式在中央和企业两级均采用集中决策

方式，只是在第三级，即个人消费决策上采取分散方式，而分权模式将“一般的

或日常的微观经济决策”分散化，即由企业主要依据市场机制自主决策。由中央和

企业分别掌握宏观经济决策权和企业微观经济决策权的经济运行模式，即是分权模

式。布鲁斯指出：社会主义作为历史发展的具有连续性的新阶段,也必然要承袭所有

权与经营权相分离的生产社会化发展的历史趋势。因此,在社会主义条件下,采取企

业与中央分权的深刻根源在于——所有权与经营权相分离的趋势使然。

然而，分权模式存在着这样一些内在矛盾：（1）在分权模式的具体设计中，“社

会”悄悄地被代换为“企业”。企业与社会的利益差别与矛盾，从本质上讲，反映

了所有权与经营权之间的矛盾关系。（2）国家与企业的矛盾。国家负责宏观经济决

策,要从社会整体利益出发，综合平衡国民经济运行，兼顾社会发展中的平等与效率。

而企业在微观经济决策活动中，则要从自身利益出发，受市场机制的支配和制约，

①

参见H.F.Schurmann(1966)：Ideology and Organization in Communist China，《共产主义中国的意识形态与组织》。

②

布鲁斯.社会主义政治与经济.中国社会科学出版社1981:108-110.74

追求的仅是本企业经济效益与利润。显然，支配国家和企业经济行为的动机和准则

是不同的，产生的社会效果也不同。（3）企业管理者与企业及职工的矛盾。企业职

工作为全体劳动者的一部分，具有一定的所有者身份。企业的管理者则是受国家与

职工共同委托的代理人。由于地位和责任不同，代理人与委托人的利益也不尽相同。

由于企业管理者没有法律上的所有权，不能拥有企业因经营成功而获得的利益、也

难以承担经营风险责任。这就使管理者感到：在经营中冒风险，对个人来说，可能

是得不偿失。然而一旦企业管理者掌控了企业的所有权或部分所有权，就可能导致

管理者在经营活动中侵占企业的所有权及国家和职工的利益。

以上矛盾，集中反映了所有权与经营权的矛盾。然而，分权事实上只是扩大了

部分生产资料的经营者的权力；所有权与经营权的分离并未消除劳动与所有权的分

离与对立。在分权模式下，劳动与所有权的分离与对立以所有权与经营权的对立的

形式继续存在。这就决定了分权模式具有不稳定性。

①

由经营者对所有者权益的侵

占造成的分权结构的不稳定性，在现代经济活动中普遍存在。前东欧国家的经济体

制改革中也明显地出现了这一现象。布鲁斯认为，当时的南斯拉夫和匈牙利最接近

他在理论上阐释的分权模式。然而，正是在最早采用分权模式的国家中，分权结构

的不稳定性最先表露出来。工人自治的根本原则和目的是把政治结构论者管理经济

的权利夺过来，并交给工人集体管理。但是,“转移”给工人集体的权利，大部分

是转给了工人集体中的领导集团，而很少交给直接生产者。对此，比兰契奇在当时

就已注意到了，南斯拉夫所实行的“工人自治”的动机与效果并不统一。这正是分

权模式的逻辑矛盾在现实中的反映。“一言以蔽之，促使了全民所有制向‘私人集

团’所有制的转化。”

②

经营者阶层在“分权”过程中崛起。伴随这一过程，社会利益分配格局也发生

了变化。事实上，实行分权模式的东欧国家中确实出现了严重的社会分化。将20

世纪70年代末、80年代初，美国和日本与两个采取分权模式的东欧国家（南斯拉

夫和匈牙利）加以比较：南、匈两国社会分化水平已与美、日两国大体相当。如果

①

房宁.评布鲁斯“分权模式”的不稳定性.高校理论战线，1996.2:53-57.

②

波兰危机的教训.国外社会科学信息，1989.13:6.将居民按收入高低等分为五个组别，最低20%和最高20%居民的收入占总收入的比

例，美国为5.3%和39.9%，日本为8.7%和37.5%，南斯拉夫为6.6%和38.7%，匈

牙利为6.9%和35.8%。其中，南斯拉夫的社会贫富差距甚至比日本还要大一些

①

。

实践表明：分权模式论者的局限性在于——只讲“分权”未及“制衡”。分权

模式论者的误区，可作为前车之鉴。这也提醒人们：在分权模式形成之后，更值得

注意的就是在分权的同时，如何对所分之权形成有效的监督和制约。其实，无论什

么分权都面临这样的难题。